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Depuis la première moitié du siècle passé, les autorités chinoises jugent la croissance démographique trop rapide. Ce constat fait écho, dans un contexte très différent, à la récente actualité politique suisse ! Le problème étant lié à une dynamique interne de population, et non pas à un solde migratoire positif, les autorités chinoises ont mis en place plusieurs mesures de contrôle démographique. Dans un premier temps celles-ci étaient volontaires et appliquées de façon variable au travers du pays. Autour de 1980 le gouvernement central impose la politique de l’enfant unique. Elle combinait incitations financières, accès à la contraception, sanctions administratives et, dans certains cas, mesures coercitives. Sur la période successive à l’introduction de ces mesures, le taux de fertilité (mesuré comme le nombre moyen de naissance par femme) a fortement baissé en Chine, même s’il est impossible d’attribuer avec certitude le résultat à une mesure précise. Depuis 1990 le taux de fertilité chinois est même inférieur à celui des pays OECD.
Comme c’est souvent le cas, la réalité est plus complexe : ce qui peut apparaître comme un succès statistique cache des effets secondaires loin d’être anodins. La politique de l’enfant unique a en effet contribué à accentuer plusieurs anomalies : déséquilibre entre hommes et femmes, vieillissement accéléré de la population, contraction progressive de la main-d’œuvre et apparition de générations d’enfants uniques sur lesquelles pèse une charge familiale accrue. Son abandon formel en 2016, suivi du passage à une politique de deux puis de trois enfants, illustre le changement complet de priorité des autorités : après avoir voulu limiter les naissances, la Chine tente désormais de les encourager, sans toutefois parvenir à inverser durablement les préférences familiales et les contraintes économiques qui pèsent sur les jeunes ménages.
Face aux déséquilibres les autorités ont progressivement abandonné la logique stricte de limitation des naissances. À partir de 2011 les couples sont autorisés à avoir un deuxième enfant si les deux parents sont eux-mêmes enfants uniques (double-only). En 2014, cette possibilité a été étendue aux couples dont un seul des parents est enfant unique (single-only). Ces réformes ont préparé le terrain à la fin généralisée de la politique de l’enfant unique de 2016. En 2021, Pékin relève le plafond à trois enfants par couple. Ces changements ne relèvent donc pas d’un simple assouplissement administratif : ils marquent le passage d’une politique de contrôle des naissances à une politique explicitement nataliste, justifiée par la volonté de ralentir le vieillissement, de soutenir la main-d’œuvre future et de réduire les tensions économiques liées à la dépendance croissante des personnes âgées.
Le changement de cap s’est aussi traduit par un ensemble de mesures pro-natalistes destinées à réduire le coût économique et social des enfants. Pékin a encouragé le développement des crèches et des services de garde, l’extension des congés parentaux, ainsi que des aménagements du temps de travail. Les autorités ont également prévu des allègements fiscaux, des soutiens au logement pour les familles, ainsi qu’un meilleur remboursement de prestations médicales liées à la maternité et à la fertilité. Depuis 2024, l’approche s’est encore élargie avec l’objectif de créer une société plus « favorable aux naissances » : Après avoir longtemps expliqué aux familles qu’un enfant suffisait largement, l’État tente désormais de rendre le deuxième ou le troisième un peu moins dissuasif.
L’arsenal démographique mobilisé par les autorités chinoises impressionne par le nombre, la diversité et la latitude des leviers exploités. À première vue, tout semble donc réuni pour garantir le succès. Comme si la démographie, donc les femmes, devait obéir à la volonté du gouvernement ! En réalité, ces mesures ont eu des effets limités : le nombre de naissances n’a pas cessé de diminuer en Chine et a atteint en 2022 son plus bas historique.
La comparaison internationale des taux de natalité fait ressortir deux éléments : premièrement, les motivations qui ont conduit les autorités chinoises à adopter des politiques pro-natalité et, deuxièmement, l’ampleur de leur échec.
Depuis le début des années 1990 le taux de fertilité chinois se rapproche fortement de celui de nombreux pays occidentaux, voir même inférieur à celui des US. Un taux de fertilité durablement faible a de fortes répercussions sur l’économie d’un pays car il réduit progressivement la population active, accroît le poids relatif des retraités et met sous pression la croissance, les finances publiques et les systèmes de retraite. C’est vraisemblablement une des raisons qui a poussé les autorités chinoises à assouplir les mesures de contrôle démographique. Le taux de fertilité chinois a continué à diminuer plus rapidement que celui des autres économies mondiales, comme illustré par le graphique ci-dessus. Depuis 2020 le taux de fertilité chinois est même inférieur à celui du Japon, pays considéré comme l’un des exemples les plus marquants de déclin démographique parmi les pays développés. Le Japon constitue d’ailleurs un cas particulièrement intéressant pour la Chine car, malgré l’absence de politique de limitation des naissances, le pays connaît depuis longtemps une faible natalité et un vieillissement démographique prononcé.
Cet insuccès a naturellement attiré l’attention des chercheurs, et leurs conclusions convergent : la natalité dépend de ce que les femmes (ou les couples) souhaitent réellement, pas de ce que l’État autorise ! Les données montrent que l’abandon de la politique de l’enfant unique n’a augmenté les naissances que chez les femmes qui désiraient déjà deux enfants ou plus, sans modifier le comportement de celles qui n’en voulaient qu’un. Cette lecture est cohérente avec le fait que la baisse de la fécondité chinoise avait déjà commencé avant la politique de l’enfant unique, notamment sous l’effet des campagnes des années 1970 encourageant les mariages plus tardifs, des intervalles plus longs entre les naissances et des familles moins nombreuses.
Le problème n’est donc pas réglementaire : il tient aux préférences familiales elles-mêmes, façonnées par des facteurs économiques (coût du logement, de l’éducation, de la garde des enfants) mais surtout pas des facteurs socioculturels tels que l’arbitrage entre maternité, carrière et autonomie personnelle. En d’autres termes, la Chine se heurte moins à une question de politique publique qu’à une mutation durable des comportements sociaux. Pour les familles, la petite taille des ménages est devenue la norme, et l’assouplissement des règles ne suffit pas à encourager un regain de la natalité. Malgré ceci, les autorités chinoises ont décidé d’étendre les mesures à un domaine qui aurait semblé impensable il y a encore quelques années : la contraception. À compter du 1er janvier 2026, les préservatifs et les contraceptifs hormonaux ne bénéficient plus de l’exonération fiscale dont ils disposaient depuis le début des années 1990 et sont désormais soumis à une TVA de 13%. Cette évolution illustre à quel point les autorités sont prêtes à mobiliser tous les leviers disponibles.
Le cas chinois illustre une difficulté plus générale : les politiques publiques sont peu efficaces lorsqu’elles cherchent à transformer des préférences profondément installées. Les normes socioculturelles se reposent sur les habitudes, les attentes et les représentations collectives de ce qui constitue une vie « normale ». C’est pourquoi une loi peut autoriser un comportement et une incitation financière peut le rendre moins coûteux, sans pour autant suffire à modifier des habitudes devenues socialement ancrées.
Les exemples sont nombreux :
Dans tous ces cas, l’État peut modifier les règles du jeu et multiplier les incitations, mais il ne peut pas transformer instantanément les préférences, les habitudes et les représentations collectives qui guident les comportements.
